第八章 总结：政府与经济发展

关于经济学家的笑话特别多，每个经济学学生都知道这个八十个。像一本笑话集这样的段子，经济学家们也自嘲自黑。有一段时间，美国经济学家会坐在一起聊一些很有想象力的问题。比如专人员问物理学家："设想你走到了篮球场边上，一个物理学家、一个化学家和一个经济学家蹲到篮球旁边。比如球碰到了地上弹来一个罐头，那场景上该怎么解释？物理学家说：'我可以从力的分析、重力加速度来分析'；化学家说：'使它能够成为弹力的分子结构属性'；经济学家则沉默了，经济学家说则：'假设有一个开罐头的工具……'"

任何理论当然都需要假设，否则无法把那些假设不符合实际情况，是否合理额是否在理论推导基础上可以接受——也许就是他们的问题。但很多经济学家也清楚，理论有它的局限，经济学家并不是万能的。他们对政府的贡献最大的，是在分析不同的经济现象中，分析不同的模型。他们也可以对政策的贡献有很大的作用。

就低市场经济的理论来研究中国经济，有一个致命的缺点，就是容易忽视社会中各种各样的"现场"和"盲区"，尤其是对于那些不在教科书标准模型里的各种现实情况。因此在发现问题和解决问题之间，总有很长的路要走，尤其是分析一个发展中的大国。不仅要广泛学习各种理论和实践经验——还要了解各种可行方案的利弊——这也有着一无是处的担当。同样也要关注那些被遗漏的"场域"。而在那些地方——只有理解了他们的工作机制，才能把经济理论用得恰如其分——所以不能全盘照搬别人的结论——一套"放之四海而皆准"的方法和理想，这些都是有代价的。它不失为经济形式的权衡，也不失为科学工具的利弊。

经济落后的国家之所以落后，正是因为它已缺乏发达国家的很多硬件和软件条件。发展落后的国家往往不能直接采用发达国家经济学教科书的方法——也不太可能采用发达国家现有的组织和动员资源的方式，否则这些国家在经济竞争中早就出了头。然后这些国家应去寻找——去看它是否找到了一套适合国情的组织和动员资源的方式——找到了就能够促进经济发展，找不到或者采用了不合理的方式——照搬美国模式也好——照搬苏联也好——就可能被困在贫穷里。在很多发展中国家如此——1980年代的很多拉美国家也找不到这样一种平衡点——用市场化的资源配置逻辑来进行发展的组合。本书的基础就是试图理解我国发展的体制逻辑。

作为一个发展经济学领域的学者——一种制度是否有助于经济发展的判断标准——不仅仅看市场制度够不够发达也不仅仅去评价政府的作用——还需要判断发展条件。市场制度化是制度发育条件，利用市场的力量去推进发展，并在这个过程中完善市场制度。政府既在市场化中扮演了动态角色——在经济发展和市场完善化都处于过程中的时候——政府与市场化相互互动、不断变化和适应——对那些"政府退出等于市场完善"的假设持保留态度。

强调政府的作用，当然不是鼓吹计划经济——过去苏联式计划经济有两大特性——第一是中央的力量过于集中。第二个是限制了资源配置效率——对这两个方面的反思让我们要有所突破。

本章第一节总结一些地方政府间地区间竞争的竞争与合作——讨论如何改善竞争方式。第二节讨论政府的发展与转型。其中分析本书的关键理念：要区分经济发展和制度改革的关键。先从发展说起——我们已经走过了很长的路。这个话题我留在最后，只因为接下来的话很重要——在实践中不断探索和解决问题——一步一步前行——提炼推进。

第一节 地区间竞争

经济发展的核心原则，就是优化资源配置。提高使用效率。因为资源具有排他性——物尽其用、人尽其责——实现这一目标有两条路线——要么让资源竞争性配置——政府不直接排定计划和分配——通过市场的运行来间接引导资源流动。所以要把竞争性的市场机制引入大的改革进程中来——理论上有两种路径。第一种是由中央指定计划——让功能划分每个部门——部分按功能职位去解决——即按功能分工的方式去管理（一机一部）。第二种是根据地区来管理——把各自管辖区域上形成一条龙竞赛。第一种竞争模式被称为"U型"，第二种则是"M型"（1）。让各个基层单位在区域中自行竞争和追赶。竞争促进了效率和资源配置效率。把这个逻辑引入竞争——这就是我们的分权化改革的理论基础。

即使在计划经济时期，这种模式也一直存在。中央集权和地方权力之间的平衡——始终有所调整。毛泽东主席也并不是完全照搬苏联模式，1956年在著名的《论十大关系》中他说道："我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的"。改革开放后这种格局延续至今。在人口众多的大国中——可以借此形成一定程度的、有积极性的竞争——发挥出效率。不是所有集权都要集中在中央——在中层形成的竞争格局——可以做很好的事情。

改革开放后，地方政府的权力扩大，"属地管理"和"地区间竞争"就成了地方政府们推行政策的竞争性模式。具体有——对外直接竞争——直接竞争投资和人才——地方竞争不仅是资源的零和竞争——更可以通过制度创新和模式探索来创造新价值。这就回到了1980年代第一批"经济特区"的故事了。（2）

在工业化进程中围绕地方竞争，面对很多大型地方的工业化规模相互竞争——这既有正面积极的效应——推动发展——也有对劣势地区的排斥效应。资源总量有限的情况下，优势地区会吸纳更多资源——一种路径也带来了一些问题——怎样调整竞争方式——使之更加合理均衡——一方面使优势地区继续发展——另一方面减少落后地区的劣势。

比如说1964年开始的"三线建设"，当时国际局势紧张——为了安全——中央决定了一些资源向中西部调整——以解决工业的地理布局——推动西部开发。"在第一个五年计划时期，经济版图曾经以东北为重心"，"但在1960年代之后的战略调整中——招商引资和工业版图开始重新部署"。我国把所有工业投资的中的份额投到了三线地区：如云南、贵州、四川、湘西和鄂西等地区——力度很大。到了20世纪60和70年代，三线的工业固定资产增加了7.4倍，职工人数增加了7.25倍。工业总产值增加了3.9倍。

"三线建设"既是"战略安全"又是"研究工业化"的双重产物——也是建设的正面效果——让国防的工业生产和现代化了中国西部偏远地区的工业底子。它在各地推进了工业化的种子——在偏远地区播种工业积累。这种模式在各地形成了大大小小的工业积累。当改革开放和乡镇企业的大发展起来后——90年代中后期的改制——各地区在发展大潮中成长起了一大批民营企业，其科技基础很多都要追溯到三线建设当年种下的种子。（4）

第四章讲过这些变化的多数含义——乡镇企业全部的一个重要环节——即招引城市的投资和技术引入到乡村——但也不仅仅是商业的事，也是基本要素和生活环境的整体变化。一代代的农民和工人转化为产业工人和工商业主——他们的子弟又成了下一代城市人——正因为分产到户体系和最初开展市场配置的工业体系——教育体制被分化了——城市把在社区、学校和工业区周围发展起来的企业培训改造了工人和城市化——对它这个系统的的经验也是有值得反思的。农村只有大量的人力资源出来了，才能为城镇工业和创新提供劳动力。

与外界的接触——于是在20世纪90年代后期和21世纪初开始的工业加速发展中，我国才有了既脱离生产工厂又出来闯荡行业的大量劳动力。

这些变化给经济发展提供了基础，运行了数十年经济持续增长但也需要经历标准的转型阶段。但需要改良创新、跟时代变化——改制效果有些也相当好，但另一些也不太好——规模过于膨胀——社会不太和谐——对流动人口区分过于明显——"社会改变化和发展不是完美创新"——是渐进式的。人们需要时间调整和适应——变化过于迅猛——碰到外部的人一样。感觉天地变样——适应一种体制转型引导的投入竞争和国际化的过程——并不容易。无论什么社会都要建立一套政府角色与市场的设计——都会被称为"招商引资"——因为基础资源的整合——效率提升需要一个较漫长的"增长和合规"过程。几代人的产城和融合——就是这样一个过程。

地方政府间竞争的关键之一——是"以经济建设为中心"来实行地方竞争。并且将竞争性的激励机制引入到市场中。这个过程中——首先应看到——各地政府仅仅是在市场中竞争，还是在超越了"市场"的更深层次的功能上有所作为。在一个很长时间段里建起来的城市化当中——地方政府对地方经济增长的投入和贡献有目共睹——有几个维度需要评估。

第一，地方政府的政治激励和地区经济发展。首先是官员们的晋升锦标赛和GDP竞赛激励了对经济增长的高度重视（第三章）。其中需要评估GDP和经济增长在官员评估中的作用和权重，是否产生扭曲性的问题。以及需要更全面地纳入更多维度。

第二，"官场+市场"竞争有利于经济增长的另一面。一方面，"各级地方政府和官员不仅要在市场中确保企业竞争力"（6），每一个"官场经理"都要负责这一片工业园里——"既是地方政府也好官员也好——当地的经济表现是上级政府和官员工作能力提供证据和判断的依据"——也就是说——上级政府对当地在处理信息和信息传递上的评估——等于取代了更高层级中政府对此可能疏忽的部分。另一方面，当地发展经济的经验和知识——也能帮助省级以上省委书记的——本地区和更高级别的政策制定。反过来看——政府官员和官员之间超越地方政府主导的工作形态——也有不足之处——比如存在"重经济轻民生"倾向。

"官场+市场"的竞争体制，可以帮助理解经历的高速增长的过程。地方官员既在"官场"中竞争，也在市场中竞争——是政绩和市场业绩双重驱动。当它的运作出现一些缺陷时——第一，竞争跑偏在某些方面——比如在GDP的考核中过度关注了数字——并不含金量全部真实反映的实质性提升——有些地方就会出现数字"注水"——甚至造假。第二，地方上竞争激烈的后果就是——某种程度上——可能只注重一面的竞争目标——减少了对公共服务提供保障的另一面。大多数竞争是正面和有效的——但也有一方面——即做大蛋糕比切分更简单——也符合共识目标。但为什么竞争往往呈现"向上的偏差"？中上层也有这个问题——从任期内做大GDP的激励出发——后面产出偏差就是难以控制的。

这三大麻烦增加了地区间竞争争所产生的代价。可能造成地方保护主义瓶颈（第三章）。此外，既然要承接重民生和社会的在新阶段中——在市场化和城市化的更高发展阶段上，地方政府面临着更重要的任务。与企业且具有大型体量——可以共同推进经济发展——但在企业和政府的发展目标中，政府需要承担起更加多元的职能，特别是更多资源投入教育、医疗、社会保障层面的民生保障——改变与市场和企业的互动方式，由"生产型政府"向"服务型政府"转型。